Издание "ВВП"
№ 4 (74) Номер 74 2012
Рубрика: ГЛАВНАЯ ТЕМА: ПРОГРАММА ЛИДЕРА
Финансы на будущее
При смене первых лиц государства в работе органов государственной власти с неизбежностью проявляется элемент своего рода пересменки, когда требуется актуализация программных документов, ставящих цели и задачи министерствам и ведомствам. Основные направления налогово-бюджетной политики Российской Федерации на год определяются президентом страны в ежегодном бюджетном послании. Вместе с тем страна должна жить, а Минфин должен работать (в том числе и на перспективу) и в период от избрания и инаугурации президента до предоставления бюджетного послания. И, вне сомнений, государственным финансистам для эффективной работы – особенно в условиях надвигающейся с Запада новой волны кризиса – нужны директивные указания. Никогда не уклонявшийся от своей доли ответственности Владимир Путин 17 апреля принял участие в расширенном заседании коллегии министерства финансов еще в качестве председателя правительства, а в Указе о долгосрочной государственной экономической политике от 8 мая есть специальный раздел о «бюджетной, налоговой политике, повышении эффективности бюджетных расходов и государственных закупок».
САМОЕ СЕРЬЕЗНОЕ ВЕДОМСТВО
Назвав Минфин «одним из самых серьезных ведомств в любом правительстве, в любом государстве», избранный президент говорил не столько о достижениях (а они несомненны) и неудачах «на одном из самых напряженных и ответственных участков», сколько о том, «как нам вместе решать перспективные задачи».
Рассуждая о недавнем прошлом, Путин полагает, что кризис спрогнозировать было нельзя (что отчасти спорно), как нельзя было и «определить ход его развития» (что, несомненно, верно), но, подчеркивает президент, Россия оказалась готовой к кризисным испытаниям, имела солидный запас прочности.
Издание «ВВП» несколько раз отмечало, что в основе экономической философии и логики, парадигмы экономического мировоззрения и миропонимания правительства Путина лежали понятия «риск» и «управление рисками». Это очень достойная логика, крайне выгодно отличающая уходящее правительство от склонных к запредельному либеральному волюнтаризму кабинетов младореформаторов. И в фактически первом после выборов программном выступлении на экономическую тему избранного президента это нашло свое проявление. «Даже небольшой дефицит для России, учитывая нашу зависимость от мировой конъюнктуры, – подчеркивает, говоря о федеральном бюджете, Владимир Путин, – это риск, и мы должны его минимизировать».
Цыплят считают по осени: осенью безответственных младореформаторов стал дефолт 1998 года, осенью уходящего правительства – то, что Путин смог с полным основанием сказать, что Россия, успешно преодолев первую волну кризиса, превратилась в одну из самых динамично развивающихся стран мира.
В период благополучной экономической конъюнктуры уходящее правительство смогло добиться и расширения экономики в целом, и укрепления финансовых институтов страны, избавилось от непомерного бремени государственного долга, сформировало Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, которые и обеспечили возможность относительно безболезненной победы над кризисом. Интересно, что Путин подчеркнул роль «прежнего многолетнего руководителя» Минфина Алексея Кудрина, отметив «его профессионализм, твердость, ответственность и принципиальность в реализации избранной финансовой стратегии и тактики».
НЕФТЕГАЗОВАЯ ОТСЕЧКА
Налогово-бюджетная стратегия России на будущее определена: «…необходимо и дальше проводить последовательный курс на обеспечение сбалансированности бюджета и к 2015 году окончательно, твердо выйти на бездефицитный бюджет». Правительство, имея возможность залезать в долги, делать этого не будет. Это очень важный нюанс. И он становится тем важнее, что основы бюджетной политики определяются именно президентом в ежегодном бюджетном послании. И можно полагать, что его основные сущностные положения мы узнали заранее – из выступления Путина на этой расширенной коллегии.
Президентский указ требует от правительства «подготовить и внести до 1 октября 2012 года в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации проект федерального закона, предусматривающий определение механизма использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также формирования, использования и управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния».
Президент подчеркивает угрозы, порождаемые серьезным ненефтегазовым дефицитом, который «в период кризиса стал достаточно большим и угрожающим, в 2009 году – 13,7%, правда, потом он постепенно у нас снижается: в 2011 году это уже 9,5% ВВП».
Путин требует выработки обоснованного принципиального решения вопроса, «какой ненефтегазовый дефицит мы можем себе позволить», настаивает на возвращении «к особому порядку использования нефтегазовых сверхдоходов, определить, какую часть из них пускать на текущее потребление и покрытие дефицита, а какую направлять на пополнение резервов». Нефтегазовая отсечка станет строго и четко сформулированным бюджетным правилом, основой конкретной бюджетной стратегии, которую Минфин с новым правительством должен определить в течение трех месяцев.
Издание «ВВП» уже рассказывало нашим читателям о принятой долговой политике России до 2014 года, но Путин сейчас требует «очень осторожно относиться к наращиванию долговых обязательств» для покрытия ненефтегазового дефицита как в части внутреннего, так и внешнего долга. «Низкий, безопасный уровень госдолга, – подчеркивает избранный президент, – является нашим безусловным конкурентным преимуществом по сравнению с другими странами, поэтому стратегической задачей является сохранение умеренной долговой нагрузки, – и развивает свою мысль: – В целом за три года на 5% (от валового внутреннего продукта) – вроде бы немало, но если мы обойдемся без этого, будет еще лучше. Считаю, что необходимо уложиться в этот показатель, как минимум уложиться, минимизировав внешние обязательства». Бюджет не должен быть конкурентом для экономики, для частных предприятий, не должен выкачивать ликвидность с рынка финансов.
Владимир Путин требует усилить роль фискальной и бюджетной политики как инструментов развития и стимулирования экономического роста. Отдача от бюджетных инвестиций должна быть ощутима для общества, что требует особого внимания к вопросам повышения эффективности бюджетных расходов.
Важнейшей системной задачей назван переход к построению федерального бюджета на основе государственных программ с четкими показателями результативности и возможностями общественного мониторинга за их исполнением. После запуска проекта «Электронный бюджет», обещает нам президент, процесс исполнения главного федерального финансового документа можно будет отслеживать буквально в режиме реального времени.
ОБЪЕКТИВНОЕ ПРОТИВОРЕЧИЕ
Федеральный бюджет на 2014–2016 годы должен быть сформирован уже по программно-целевому принципу, но, признается Владимир Путин, «пока, к сожалению, нам не все в этом плане удается, еще много здесь проблем и нестыковок. Мы пока не вышли на то, чтобы весь бюджет формировать по такому программно-целевому принципу. Пока не получается».
Издание «ВВП» неоднократно писало о возникающих при целевом бюджетировании проблемах, приводящих к тому, что основным фактором благосостояния людей становится плотность населения в том или ином регионе.
Возникает объективное противоречие между двумя базовыми принципами – повышением эффективности бюджетных расходов, с одной стороны, и выравниванием количества и качества бюджетных услуг, предоставляемых каждому гражданину Российской Федерации, с другой. Несомненно, необходимо стимулировать организации, наиболее эффективно использующие бюджетные средства. Те из них, куда стремятся обращаться люди, те, кто в результате оказывает больше услуг населению (и оказывает их лучше), должны получать больше денег.
Но не менее важно и обеспечение принципа равного доступа к бюджетным услугам всем гражданам, независимо от того, где они проживают – и в пределах Садового кольца Москвы, и в самой глухой деревне Сибири. Иначе разрушается сама база единого национального самосознания.
Но «бюджет не резиновый», как любят говорить минфиновские, и видимое невооруженным глазом улучшение качества образования в хороших школах оборачивается его ухудшением в «плохих» школах (которых становится меньше, но которые продолжают, тем не менее, существовать) и, что совсем плохо, даже закрытием школ в малои редконаселенных районах. Предоставление бюджетных средств в зависимости от количества учеников или, например, оказанных медицинских услуг приводит к недофинансированию не только для неэффективных, не пользующихся популярностью у народа бюджетных организаций, но и для тех, что расположены на территориях с низкой плотностью населения. Зимой надо тратить одинаковые средства на отопление школы и с сотней учеников, и с тысячью, а бюджетные поступления будут отличаться на порядок.
Для такой обширной и неравномерно заселенной страны, как Россия, это, подчеркнем еще раз, объективное противоречие может порождать серьезные угрозы и опасности как во внутренней жизни, так и в части внешних отношений вплоть до риска распада страны. Слишком многие (и не только из числа наших соседей) будут рады воспользоваться депопуляцией и происходящей в результате недофинансирования варваризацией редконаселенных территорий России.
О ЛЮДЯХ И ОБ ИНВЕСТИЦИЯХ
«Люди, – с явной горечью говорит избранный президент, – порой не видят прямой связи между ростом бюджетных расходов и повышением качества жизни, изменением в содержании работы социальной и других ключевых отраслей и сфер. Уже не раз подчеркивал, что ресурсы должны идти в обмен на преобразования, на реформы, работать в интересах людей. Во главу угла государственных и муниципальных учреждений должен быть поставлен результат, удовлетворяющий потребителя, то есть конкретного гражданина».
Не менее важной является и эффективность расходования бюджетных средств, выделяемых на развитие, – от федеральных целевых программ до межбюджетных отношений. «Ведомства бьются, бьются за эти финансы по ФЦП, чуть не до драки доходит и до слез, а потом в середине года начинаем смотреть, что происходит – по некоторым программам вообще никакого движения нет. Зачем нужно было тогда колотиться за эти деньги и не давать эти деньги на другие программы, по сути? Мы же блокируем эти деньги тогда на другие программы развития, которые идут успешно. Финансирование приоритетных программ должно быть доведено до уровня, обеспечивающего безусловное достижение целевых показателей. И напротив, если у программ нет внятных обоснований, четких целей, а их реализация идет медленно и неэффективно, от них необходимо либо отказываться, либо пересматривать порядок финансирования».
Масштабные частные инвестиции, подчеркивает глава правительства, «идут туда, где выгодно. Именно поэтому мы поставили перед собой особую задачу войти в двадцатку самых привлекательных стран по условиям ведения бизнеса». В этой связи «налоги на производственный бизнес, на модернизацию и инвестиции не должны быть обременительными», причем это касается как самой налоговой системы, так и качества налогового администрирования. Уже принято решение не облагать налогом на имущество организаций новое оборудование, станки, технику, движимое имущество. Предприятия смогут сэкономить на этих налогах до 80 млрд рублей, что должно стимулировать обновление основных фондов предприятий.
Путин говорит о секторах, «низкая налоговая нагрузка на которые экономически неоправданна и социально часто не очень справедлива» в части неполного изъятия ренты от добычи природных ресурсов. Он говорит об имеющих место разногласиях и с прежним, и с нынешним руководством министерства финансов в части роста налогообложения газового сектора. «Действовать нужно таким образом, – требует от минфиновских президент, – чтобы ни в коем случае не подрывать инвестиционные планы наших добывающих компаний. Нужно действовать очень и очень аккуратно».
Реализм Путина проявляется в отношении резко выросших по настояниям Минфина акцизах на табак, на алкоголь. Нельзя считать, что за счет повышения акцизов решатся все проблемы фискального характера и пополнения бюджета. Рост цен на алкогольную продукцию и табак от резкого повышения акцизов приведет к тому, разъясняет избранный президент, что «в условиях Таможенного союза будут покупать не нашу продукцию, вот и все, или самогон будут гнать, мы же все это проходили, поэтому нужно быть очень аккуратным. Конечно, и инфляционные процессы происходят, и другие, и нужно бороться за здоровье населения. Все это правильно, я полностью с этим согласен, но трудно согласиться с тем, что резкое повышение решит все наши задачи. Не решит! Повышать, конечно, нужно, но аккуратненько, спокойно, исходя из реалий той жизни, в которой мы находимся, из экономических реалий и международных реалий, я имею в виду те союзы, о которых я уже упомянул». Вашего автора такой подход избранного президента только радует.
Коснулся Путин и ожидаемого роста налога на сверхпотребление, подчеркнув, что он ни в коем случае не должен затронуть людей со средними доходами. Это тоже не может не радовать этих самых людей со средними доходами.
Интересными видятся изменения взаимоотношений между кредитно-денежной и налогово-бюджетной политикой. Минфин получил дополнительные полномочия по регулированию финансовых рынков не только за счет ФСФР, но и за счет Центрального банка и теперь должен усилить контроль за процентными ставками по кредитам как для бизнеса, так и для населения, ежеквартально проводя их мониторинг.
Не Банк России, а Минфин начнет борьбу с искусственным завышением банками ставок по кредитам бизнесу и гражданам, в том числе за счет скрытых комиссий. Именно министерство финансов будет готовить новый закон «О потребительском кредите», который помимо прочего определит безусловное право гражданина знать полную, реальную стоимость кредита, «чтобы не возникали ситуации, когда на первой странице кредитного договора написано одно, а на деле вместе со всякими скрытыми надбавками, накрутками набегает совсем другая реальная сумма». Заемщик будет иметь и безусловную возможность досрочно вернуть потребительский кредит без уплаты кредитору штрафных санкций, что усилит конкуренцию на рынке банковских услуг и должно снизить ставки.
ПРАЗДНИК ДЛЯ БУХГАЛТЕРИИ
Подчеркивает избранный президент и то, что стимулирующая роль межбюджетных отношений должна быть усилена – это решит наконец проблему, о которой издание «ВВП» писало в прошлом номере. Показатели привлечения инвестиций, рост налоговой базы и увеличение количества качественных рабочих мест названы «основой оценки эффективности деятельности региональных и местных органов власти», опираясь на которую будут приниматься решения о выделении средств на софинансирование проектов регионального развития.
Создается впечатление, что наметилось изменение в решении старой, давно обсуждаемой, не имеющей пока даже теоретического решения проблемы пропорций распределения межбюджетных трансфертов между дотациями и субсидиями. Избранный президент эксплицитно говорит о часто встречающейся дестимулирующей роли дотаций бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований и явно же говорит о необходимости продолжения софинансирования региональных проектов, то есть субсидий.
Это очень важный нюанс, который может ознаменовать кардинальный поворот в межбюджетной стратегии, но все-таки у президента остается пространство и время для возврата к прошлогоднему решению Дмитрия Медведева о большей по отношению к субсидиям эффективности дотаций как повышающих ответственность региональных властей. Директивным документом будет все-таки новое бюджетное послание, пока же официально действует послание прошлогоднее, подчеркивающее примат субсидий. Увидим, как реально пойдет дело. Скоро увидим.
Избранный президент требует продолжения линии на кардинальное упрощение налоговой отчетности – предельно упростить ведение налогового учета и максимально приблизить методологию исчисления налогов к правилам бухгалтерского учета, с широким внедрением электронного документооборота при оформлении первичных документов. Сроки конкретизированы указом президента: «реализовать до 1 ноября 2012 года мероприятия по упрощению бухгалтерской (финансовой) отчетности для отдельных категорий субъектов экономической деятельности».
Уже началось формирование очередного бюджета на 2013–2015 годы, видимо, готовится и новое бюджетное послание. Все конкретные шаги в фискальной сфере должны быть обозначены в «Основных направлениях налоговой политики на 2013–2015 годы», работа над которыми сейчас входит в решающую стадию, и издание «ВВП» будет информировать своих читателей о важнейших документах, определяющих нашу с вами жизнь, на постоянной основе.
Саид ГАФУРОВ
